□川观智库联合调研组
遗留问题需解决
经过脱贫攻坚战的洗礼，曾经的贫困村面貌一新
基础设施和公共服务还有短板。如何进一步“建好”
“管好”
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基础设施和公共服务极大改善、乡村基层治理能力明显加强。但与群众对美好生活的追求相比，与吸引“人”、聚集“产”的保障要求相比，还有不小差距。川观智库联合调研组以广元市利州区8个村为样本进行了调研，提出补齐乡村建设短板的对策建议。
大量扶贫资金和项目向贫困村集中倾斜是必须的，乡村振兴时期非贫困村缩小差距的诉求也应引起重视。
出现这一现象并不奇怪，川观智库联合调研组认为，脱贫攻坚阶段大量扶贫项目向贫困村集中倾斜，导致许多脱贫村在村容村貌、通村道路、安全饮水等方面都明显优于非贫困村。非贫困村缩小差距的诉求应引起重视。
在川观智库联合调研组看来，改变上述现象，是过渡期目标转换带来的客观要求。脱贫攻坚着眼于贫困人口、贫困村脱贫，是针对乡村部分地区部分人的特殊举措。而乡村振兴的目标则是实现乡村整体发展和全体农民生活的普遍富裕，是惠及全体农村人口的普惠举措。推动“特惠”向“普惠”的转变，在更大范围内带动乡村建设、缩小区域间差距、缩小城乡差距，是过渡期工作的应有之义。
考虑到基础设施和公共服务的基础性、支撑性地位，川观智库联合调研组认为推动“特惠”向“普惠”转换的切入点，应从基础设施和公共服务向非贫困村的延展入手。
要实现上述目标，需探索脱贫村与非贫困村的协同发展路径。
具体怎么干？川观智库联合调研组认为，脱贫攻坚阶段以“村”为单位的集中建设思路，在乡村振兴时期并不能简单照搬，这样做既缺乏足够的资源支撑，也难言资源的高效利用。
参考发达国家和地区经验，川观智库联合调研组给出了两个思路——
一是按需建设。不刻意以“村”为单位进行布局，而是在整体评估乡村基础设施和公共服务供给情况的基础上，精准匹配各村需求和短板进行资源配置，不管供水、道路还是文化教育设施……缺什么、补什么。
二是拓宽视野。中国社科院政治学研究所副研究员陈明建议，不能只盯着乡村谈乡村建设。应从更高维度来规划布局相关基础设施和公共服务设施。具体来说，应从脱贫攻坚阶段聚焦贫困村的“点”，转为乡村振兴时期聚焦区域的“面”。这里“面”至少是以县域为单位，在包含县城、若干个乡镇和广大乡村的整体范围内，统筹考虑基础设施和公共服务设施的梯次布局，以此进一步推动实现有限资源的高效配置。
多位受访专家提到，省内一些地方存在县城、乡镇、村落规划建设分隔独立、各自为政的情况。要改变这一情况，应坚持将规划重点放在县、乡、村三级，用规划引领城乡融合发展；坚持县上统筹、分步推进，充分考虑县城、县域副中心、特色场镇和中心村、特色村的发展进程，坚持合理预期、镇（乡）村统筹，确保规划具有可操作性，同时优化城乡规划布局，有序合并并适度扩大特色城镇和中心乡村社区规模，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。
除了村和县乡，村和村之间也应统筹考虑。川观智库联合调研组认为，要让每个自然村基础设施和公共服务整齐划一并不现实。可一定程度上参考“城市群”发展思路，通过规划，围绕中心村逐步引导形成“村庄群”。以“村庄群”为单位，跨村域一起推动公共基础设施和服务体系的建设，如公共交通、机耕道、灌溉水区等，快速实现区域内乡村生产生活条件的整体性改善。
“用好”，发挥更大效用？
所有受访村干部都提到，得益于脱贫攻坚，村里基础设施和公共服务有质的提升，但也有人谈到一些地方有待改善——
利州区白朝乡新房村一位村干部提到，“全村最难走的路段在脱贫攻坚阶段得到了硬化，但如今还有一截是泥巴路，虽不影响村民出行，但对农产品运输来说就是个问题。”同乡永久村一位村干部表示，当地新建篮球场、图书室等设施利用率不高。其他受访者还提到了包括生产便道、灌溉设施、气调库、仓储设施等方面的短板。
综合各村反映情况，川观智库联合调研组归纳了两类“遗留”问题：一是部分环节还需进一步“建好”。脱贫攻坚阶段更多聚焦生活性基础设施及相关公共服务供给，生产性基础设施及相关公共服务供给建设比重相对轻一点；二是部分环节还需进一步“管好”“用好”，如一些基础设施和公共服务设施存在后续管护不足、利用率不高等问题。这些问题解决不好，不但下一步乡村振兴要受影响，此前已经取得的来之不易的基础设施和公共服务设施成果也可能“打水漂”。
如何解决前一个问题？多位受访专家表示，出现上述现象并不意外。脱贫攻坚要求在一定时间内完成大量基础设施和公共服务设施建设任务，必然只能“抓大放小”，留一些工作待后续完善。西南财大中国西部经济研究中心副主任贾晋提醒，这种现象也折射出脱贫攻坚阶段一些地方相关工作缺乏系统性——基础设施只管修建、不考虑管护，比如修了高标准农田但没修配套设施……为此川观智库联合调研组建议应将其视作过渡期重点聚焦的工作之一，在后续工作中加强系统思维，主动梳理脱贫攻坚阶段在基础设施和公共服务建设方面遗留的问题，及时予以解决。
多位受访村干部提到，解决问题存在资金障碍——随着脱贫攻坚战取得全面胜利，相关项目资金申请难度增加。对此，川观智库联合调研组建议，除加大财政资金对接争取力度外，过去脱贫攻坚阶段一些专项资金也可转用于解决遗留问题。此外，省级层面可探索设立乡村振兴基础设施建设基金，为全省乡村振兴建设提供长久支持。
要解决后一个问题，多位受访专家提到，乡村部分基础设施利用率不高，和“自上而下”的农村公共产品供给机制有关——由于渠道和机制相对缺失，村民对公共产品的需求意愿很难在公共产品供给决策中得到充分体现，导致出现村民需求和公共产品供给的错位。针对这一情况，川观智库联合调研组建议政府加强相关调研摸底，同时可探索一种新模式——引导支持以村集体作为小微农用生产基础设施的建设和管护主体，由政府提供相应补贴支持和技术指导。根据相关调查，村民自建和政府招标建设相比，建设效率可提高30%至40%，成本可降低30%以上。同时这种方式有利于构建后期维护和管理制度，由村民自主负责、自主管理，大大减少相关纠纷。至于后续管护问题，建议各地政府加强重视，明确管护人员并拨付足够的管护资金。
样本
过的新情况。
在川观智库联合调研组看来，宋文强们的烦恼是件好事。不管是专业大户、家庭农场还是企业、合作社，这些新型经营主体的出现，都是脱贫攻坚取得实效、经济活动日趋活跃的直接结果。川观智库联合调研组同时认为，面对新情况，脱贫攻坚阶段建立的村级治理机制需作进一步调整和完善。这至少出于两方面考虑——
一方面乡村治理在过渡期将加速从封闭走向开放，更多呈现出利益主体多元化、需求多元化特征。作为直接利益相关者，上述新型经营主体包括返乡村民必然会要求参与乡村治理。而不同群体对基层组织的态度不同、要求不同，使得农村基层组织统筹协调各方面利益的难度加大。如何将不同群体纳入进来、让他们有效参与乡村治理，是调整现有村级治理机制的一个重要理由和目标；另一方面，此前介入社会治理相对较多的基层政府，在新时期也面临角色调整。部分脱贫村已形成对乡镇等基层政府的依赖，造成“行政吸纳自治”的客观事实。在此情况下如何有序推动自治，需要现有村级治理机制做好调整和应对。
川观智库联合调研组建议在既有治理经验和成果基础上，进一步建立完善以村党组织为核心，由村委会、市场组织、社会组织、村民等组成的“一核多元、合作共治”的新型村级治理机制。
这对村民的观念和能力提出了新要求。乡村治理从根本而言是一个内生性问题。解决问题要靠启动内生性改革，让村民自主决定和构建治理机制。有鉴于此，川观智库联合调研组认为过渡期内乡村可加快开展一些试水工作，加强引导村民参与村治。如利州区部分乡村实行“财务收支明白人”“法律明白人”等制度，围绕公开理财等工作向他们主动征求意见，并以户为单位反馈意见，引导村民有意识主动参与村治。
此外，川观智库联合调研组建议建立健全强化村党组织政治领导的制度机制，选好用好带头人，大力推行村党支部书记专职化，加大从公务员队伍、事业单位、科研院所、国有企业中选任村支部书记的力度；同时进一步深入落实“四议两公开一监督”等民主治村工作机制，深化以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点，在组一级建党小组、理事会、监事会组织体系；发挥村规民约在乡村治理中的积极作用，解决法律“够不着”道德“管不住”等问题；建立健全村级事务准入制度，构建政府管理和基层自治良性互动的工作格局。分类推进村民集中居住区有效自治。
村民自治，并不意味着政府就袖手旁观。多位专家提醒，从脱贫攻坚到乡村振兴，对农村社会的治理体系和治理能力提出了现代化转型要求。基层政府在社会治理中的角色，应坚定推动从“管理”转向“治理”，转向为乡村提供服务，特别是为提升村民作为乡村治理主体和受益主体的相应能力提供帮助。
除加强相关引导和帮助工作外，川观智库联合调研组建议过渡期内可着力推动以下两项改革——
一是引导推动乡村社区组织进一步规范和开放。这里“乡村社区组织”包括村议事会、村委会等。川观智库联合调研组认为，应尤其重视农村集体经济组织——它不仅是经济组织，也是农村重要的内生性治理组织，通过建立规范稳定的利益联接机制，能有效提高欠发达地区农民组织化程度，并能对“新村民”在经济方面的大量诉求作出有效回应。为此，川观智库联合调研组建议加快推动农村集体产权制度改革，加强资产清理、成员界定、股权量化，解决此前集体经济资产相关情况模糊不清的情况；同时探索增强开放性，包括允许“外来户”以法人身份和集体经济组织组成合作公司，或通过职业经理人方式来加入农村集体经济组织，使这一群体能参与村内经济事务的治理。
二是推动乡村治理“政经分开”。陈明表示，目前乡村治理存在的一个普遍现象是“政经合一”，乡村经济活动和社会治理没实现专门化、专业化。在此情况下，往往会导致特殊的产权秩序阻滞乡村治理的现代化等问题。他建议政府引导推动政经分开改革，包括农业产业政策和农村社会政策功能分开、土地产权管理与乡村治理体系功能分开、生产性合作与村民自治活动功能分开，让村民自治重点聚焦到村庄日常生活领域的自主管理。
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村级治理要升级
现实诉求应重视