□蔡承彬
城市更新是城市发展到一定阶段的必然要求。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施城市更新行动”，“推进以人为核心的新型城镇化”，对未来城市发展提出了重大的战略部署。在城镇化快速扩展过程中，一些城市老旧中心城区功能布局不合理，城市建筑和市政工程基础设施自然老化，公共服务设施、便民服务设施、文化设施配套水平落后，与新科技、绿色智能使用场景不匹配等问题。实施城市更新行动就是以存量空间为对象，通过再开发、整治改善及保护等方式，补齐基础设施和公共服务设施短板，推动城市空间结构优化和品质提升，建设形成更加宜居、绿色、韧性、智慧和人文的现代化城市。实施城市更新行动，也是我省立足新发展阶段，实现城市转型升级的重要途径，贯彻新发展理念，推动城市高质量发展超越的重点任务，主动融入新发展格局，促进全省经济社会健康发展的重要举措。
实施城市更新行动，必须更加注重人与城市、人与建筑、人与社区、人与环境，合理安排人们的生产、生活、生态空间。综合国内外城市探索和实践，城市更新的内容可概括“四改”：老旧社区改造。以改善社区居住条件为主要目的，完善社区水电路气信和养老托育、停车充电桩、便民市场等配套设施。老旧街区改造。通过优化规划布局、完善配套设施等方式，推动商业步行街和地方特色街区品质高端化、业态多元化，打造成为提振消费的文化街区。老旧厂区改造。通过转换建设用地用途、转变空间功能等方式“腾笼换鸟”，改造为发展新兴产业、文化旅游等的空间或场所，实现城市产业形态的更迭和升级。“城中村”改造。通过优化空间结构、转换集体建设用地性质、完善设施服务等方式，将因城市边界扩张而包裹的村落，改造为城市社区或其他功能空间。
在实践中，与大规模城市开发建设不同，以“存量调整”“微改造”为特征的城市更新行动面临经济、社会、生态、环境、文化等多要素制约以及产权关系、经济利益、资源特征等多方面影响，极具复杂性和多元性。目前，各地城市更新行动还在不断探索中，产权处置、土地出让、规划编制等制度建设和技术标准相对滞后；政府、市场主体、权利主体、公众等多元主体的参与途径和机制也尚不清晰；缺乏综合统筹的思路，如何充分保障公共利益的全方位、系统化路径支撑不足，容易产生“头痛医头、脚痛医脚”“局部得益、整体失利”等问题。
近年来，我省围绕完善城市空间结构、实施城市生态修复和功能完善工程、强化城市历史文化保护塑造城市特色风貌、加强居住社区建设、推进新型城市基础设施建设、加强城镇老旧小区改造、增强城市防洪排涝能力、推进以县城为重要载体的城镇化建设等领域加快实施了一系列城市更新行动。2017年，福州、厦门、泉州和三明先后进入国家58个“城市双修”（生态修复、城市修补）试点城市名单。城市更新是个系统性工程，投入大、周期长，涉及领域广，要加强谋划形成与城市高质量发展相适应的体制机制和发展路径。
统筹协调多元利益主体，促进共建共治共享。要充分吸纳国内外的先进经验，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，高度重视城市更新动力机制研究，建构平衡各方利益的制度体系。要加强政府在公共利益保障方面的调控作用，尊重权利主体合法权益，鼓励社会公众共同参与,妥善制定公开透明的增值收益分配和协调的政策法规，激发城市更新多元主体动力。城市更新制度建设不应只强调单一的经济动力来源，更应关注社会民生、历史文化、公共安全等高质量发展需求，谋划健全的、多元主体协同的城市更新模式。要建立城市更新的沟通协商平台，鼓励社会公众参与，坚持改造前问需于民，改造中问计于民，改造后还要问效于民，共同改善城市环境。通过开展城市体检评估，深入查找城市建设发展中存在的问题及短板，制定周密城市更新工作计划和规划。要优先解决老百姓最直接最迫切的现实难题，踏踏实实，注重实质，遵循“先民生后提升、先地下后地上、先功能后景观”原则，如老旧小区改造重点解决市政基础设施老化、防灾防疫功能不健全、公共服务缺失等群众反映强烈的突出问题。
注重历史文脉保护，塑造城市风貌。历史文化是城市的灵魂，关乎城市形象的建构。习近平指出：“文化是城市的灵魂。城市历史文化遗存是前人智慧的积淀，是城市内涵、品质、特色的重要标志。”高水平的城市更新都是在传承城市文脉、历史和文化的基础上的更新，将传统的建筑与新的产业、新的需求结合，在保留城市的乡愁、韵味和文化的同时，提升城市功能，改善城市环境，给城市带来有价值的变化。城市更新要尽量减少大拆大建，拆得太多容易毁掉城市记忆，降低城市的地位和文化品位，导致“千城一面”，缺乏地域特色。福建城市大多依山傍水，城市更新可因地制宜加强园林式城市布局，通过系列文化旅游品牌塑造、公共空间语言景观设计，让人工景观、自然景观、建筑文化有机融合；恢复街巷的市井烟火气息，打造富有八闽韵味的街巷空间，展现独特的福建城市气质风貌，从而形成适应当代生活方式的城市人文景观和公共开放空间。
培育新业态注入新动能，促进产城融合。要根据老城区的具体实际注入合理的新功能、导入匹配的新业态。对于老旧厂区的城市更新行动，应强化产业导入，通过出台节约集约用地的城市更新政策，合理规划配置有限的空间土地资源，重视产业配比，布局匹配未来城市发展的重点优势经济产业结构，努力营造综合成本适宜的产业发展环境。要活化利用工业遗产，把存量产业用地纳入提容增效范围，发展工业旅游，打造新型产业空间。通过传统产业园区的整体转型以及创新空间的嵌入，实现新旧功能转换。在以打造特色文化街区为抓手推进老旧街区的城市更新行动中，可引导商业步行街、文化街、古城古街打造市民消费载体，因地制宜发展新型文旅商业消费聚集区。
加强生态修复，打造清新美丽城市。加快城市滨江滨海地带传统工业区的转型升级和用地更新，修复城市沿岸厂房、仓库和其他历史遗存，推动以工厂仓库为主的生产岸线转型为以公园绿地为主的生活岸线、生态岸线。除了新建、改建大型公园绿地，更注重挖掘“边角料”区域，因地制宜，见缝插针，推广屋顶花园、垂直绿化，扩大了绿化面积，通过各具特色的设计为市民游客增添休闲娱乐场所。中心城区地面平面绿化存量扩展空间有限，立体绿化就像建筑的“肌肤”，较之平面绿化有诸多优点，如整体绿量多、生态效果好，有利于保护建筑、节约能源等。借鉴上海等地区加快推进城市绿化立体化拓展，如上海规定新建公共建筑以及改扩建中心城区内既有公共建筑时，对高度不超过五十米的平屋顶实施绿化，并将立体绿化纳入建筑节能项目专项扶持范围。在城市更新中持续植绿增绿，主要包括屋顶绿化、垂直绿化、沿口绿化和棚架绿化等类型。
推行适合城市的新科技，打造智慧城市。智慧城市的建设将是提升全面治理能力的重要路径，支持运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，为科技在城市中创造更好的使用条件和应用场景，加强新科技在城市的结合和应用。支持有条件地区的城市信息模型基础平台建设，推动供水、排水、供热、燃气等市政设施智能改造升级。加快推进基于数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施建设和改造，让新科技来全面提升城市建设水平和运行效率，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更智慧一些，推动城市治理体系和治理能力现代化。
（作者为福建社会科学院经济研究所研究员）